生产、生活、生态用地是城镇用地的重要组成部分，也是相互作用的有机整体，只有三者的比例达到和谐，才能满足经济、社会、环境的协调健康发展。概略地说，生产用地主要指工业、仓储等用地，生活用地最重要的包含居住、教育、医疗、商业、文体等民生用地，生态用地则包括河流、湖泊、山体、城市绿地等绿色空间。

  当前，我国不少城镇用地结构不尽合理。一方面，生产用地比例过高，生活用地明显不足，生态用地被挤占，各类用地比例失调。另一方面，工业用地布局分散，生活用地配置效率低，生态用地散乱孤立，用地布局不合理。为改变上述不合理状况，《纲要》提出：“城镇用地内部要控制生产用地、保障生活用地、提高生态用地比例”。这是针对我国城镇用地现状，按照科学发展观的要求，对城镇不一样土地供给提出的引导政策。

  工业用地等生产性用地占城镇用地的比例比较高，这是我国处于社会主义初级阶段的现实国情所决定的。在今后较长时期，我们国家的经济社会的发展依然要靠工业化、城镇化和现代化的发展来带动，工业等生产性用地仍会增加，在城镇用地中仍会占据相当的比例。《纲要》提出控制生产用地比例，主要有三层含义：第一，控制生产用地比例，并非限制工业用地供应，而是有选择、高要求的供地，尽量少占或不占耕地，杜绝以往低价、成片供地行为，提高用地强度和标准，促进土地集约利用，引导产业体系转型。第二，加大城镇内部改造力度，对不符合城市功能定位的企业逐步搬迁。充分的利用城镇内部存量、低效用地，通过“退二进三”、旧村庄、旧厂房改造等，在解决部分工业用地需求的同时，增加生活用地特别是绿地等生态用地，优化城镇用地布局。第三，加大工业、仓储等生产用地总量控制和整合力度，培育产业集群，提升工业用地效率。

  以人为本是科学发展观的核心，也就是以最广大人民群众的根本利益为本。城镇是承载人们生产、生活活动的主要场所，保障城镇居民住宅、教育、医疗、文化、体育等民生用地，是土地利用总体设计的重要任务之一。《纲要》提出保障生活用地比例，突出强调了三个方面：一是保障重点民生项目用地的供应。在一定的人均建筑面积标准和人均用地标准控制下，优先保障基础设施、廉租住房、经济适用房及普通住宅的用地需求，满足居民最基本的需求。二是优化各类生活用地配置。适当提高城镇教育、医疗、文体等用地比例，提高居民生活舒适度和便利度。疏解老城区过密开发，增加防震避险等所需的开敞空间，满足城市应急疏散需要。三是合理地布局生活用地。按照“大均衡—小集中”的居住—就业空间，引导形成和谐的居住用地空间布局。居住用地内部要坚持紧凑布局，集约利用土地。与民生紧密相关的教育、医疗卫生、文化娱乐、体育休闲、福利设施等公共服务设施用地布局，要结合人口及居住空间布局，优先保障用地需要，形成分级合理、配套完善、功能齐全的公共服务设施网络。

  生态用地有如城镇的“肝脏”，是解毒排毒、维护健康的生态系统。同时，通过提供优美的景观，使居民身心愉悦。《纲要》提出提高生态用地比例，强调城镇建设要始终把人的需求放在首位，通过合理的用地安排，使人民生活在有利于身心健康的城镇环境中，实现经济发展和人口资源环境相协调。“提高生态用地比例”，具体有三方面的要求：一是加大各类基础性生态用地的保护力度。对于城镇内原有的风景名胜区、自然保护区、主干河流、湖泊、水库、湿地、绿地等，加大保护和管制力度，严禁各项建设占用。对于城镇内部的农用地，也要加大保护力度，充分的发挥其生态、隔离、景观等功能，防止城市无序蔓延。二是加大城镇内部的生态建设。因地制宜建设大型集中连片的绿色开敞空间，作为区域和城镇大型氧源绿地和生态支柱。充分的利用耕地、园地、林地等农用地，建设大型城市绿廊，连接城镇组团和各类ECO，有效控制建设用地蔓延，优化城市空间发展形态，改善城市空气污染状况，缓解热岛效应。加强城市公共绿地、附属绿地、生产防护绿地等各类绿地建设，合理地布局，为市民提供各类游憩场所和应急避难开敞空间。三是构建合理的生态用地空间布局。科学运用景观生态学等原理，整合现有生态用地资源，通过合理地布局，发挥生态用地的最大功能。

  总之，《纲要》提出，“控制生产用地、保障生活用地、提高生态用地比例”，就是要通过优化城镇用地内部结构和布局，构建经济发达、社会和谐、资源节约、环境友好、文化繁荣、生态宜居的城镇环境。（陈莹 陈彦伟）